01、水、土污染防治形势 

（一）环境状况

（二）面临的挑战

《水十条》《土十条》发布实施以来，各地区、各部门积极健全推进落实机制，大力加强环境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明显进展。但我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，经济增长与污染物排放量增加尚未脱钩，污染物新增量依然处于高位，控增量、去存量任务十分艰巨。同时，一些地区经济发展方式粗放，产业布局不合理，产业结构偏重，污染物排放总量接近或超过环境承载能力，发展与保护的矛盾依然突出，改善水、土环境质量需要付出不懈努力。

我国环境问题呈复合型、压缩型，多阶段多领域多类型问题累积叠加。相比国际上一些发达国家而言，我国是在较低的人均收入水平下解决更为复杂的环境问题，环境压力比其他国家更大，解决起来比其他国家更困难，需要源头严防、过程严管、后果严惩，全社会共同努力，加快形成资源节约、环境友好的产业结构、空间布局、生产方式和生活方式。

分析来看，一些地方未能全面贯彻新发展理念，一些政策措施系统性、协调性不足，一些薄弱环节也直接影响水土污染防治工作成效。

一是法律法规有待完善。如，土壤污染很多是历史遗留下来的，责任认定需要建立新的法律体系，但我国土壤污染防治专项法律尚属空白。又如，排污许可管理方面的规定不具体，企业自证守法和溯及既往的按日计罚等制度亟待建立。

二是政府、企业和社会责任未有效落实。纵向到县乡基层、横向到有关部门的压力传导机制还不顺畅，职责不明确，落实不到位，一些地方存在重开发轻保护的现象。对企业治污主体责任的约束不够、激励不足。社会公众对环境问题的关注度越来越高，但是这种关注度尚未转化为绿色的生活方式和消费模式。

三是制度政策不完善。资源环境成本内部化程度不高，价格税费的绿色调节作用不强，环境经济政策法制化水平不够,  市场驱动机制不健全，较多依靠行政手段，投融资渠道单一。

四是基础能力薄弱。执法主体和监测力量分散，环保机构队伍和条件装备“小马拉大车”，乡镇和农村环保机构队伍基本空白,市县土壤环境监测仪器设备匮乏、专业人员缺少，治理体系和治理能力现代化还有待提升。

在水环境保护方面，面临的主要挑战在于，水环境质量改善工作没有有效统筹水资源开发、水污染治理和水生态保护，流域环境综合管理薄弱。与治污减排方面的工作相比，我国对保障生态流量、增加环境容量、加强水生态保护的要求偏软，重视不够，落实不到位。

一是水资源过度开发利用，流域水环境承载力明显下降。水资源浪费严重，高耗水项目无序发展，海河、黄河、辽河等流域水资源开发利用率远远超过国际公认的40%的生态警戒线，20%-40%河道内生态环境用水量被经济社会用水挤占，部分河道生态流量严重不足。开发建设活动过多地考虑经济利益，拦蓄工程隔断河道或形成水库型河道，使下游河段减脱水甚至断流。2016年汛期（6-8月）京津冀有卫星影像的333条河流中，227条断流，这与上游地区建设了太多的水库闸坝相关。河流水量减少、流速变缓和生态系统恢复能力减小，进一步加剧了河流水质恶化。

二是土地开发利用不合理，流域生态环境功能严重降低。一些地区自然岸线过度开发，河道岸坡硬质化，生态空间不断减少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物栖息地生境明显变化，部分水体生态功能丧失殆尽。河谷及河岸植被退化，森林植被面积不断减少，土壤侵蚀面积和强度不断增加,水源涵养能力显著下降，流域生态系统不堪重负。

三是水生态健康受损。108个国控重点湖泊（水库）中，四分之一处于富营养状态，蓝藻水华问题亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影响也需要引起充分重视。

在土壤污染防治方面，面临的主要挑战在于基础十分薄弱。

一是底数不清，全国土壤污染状况调查中的土壤污染超标率是点位超标率，反映的是全国土壤污染的总体态势，并不代表土壤污染的分布和状况，需要进一步查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中污染地块的分布及其环境风险情况。

二是标准规范不健全，土壤污染调查评估、风险管控、治理修复等方面还缺乏可操作的标准和技术规范，土壤环境管理技术体系有待建立和完善。

三是尚未形成适合我国国情的环境风险防控管理体系。科技支撑不够，治理修复“土方工程”不少，成功案例不多，往往面临投资费用高、二次污染控制难等问题，没有按照风险管控理念进行污染源整治、污染途径阻断、污染土壤修复的系统性管理。这导致有的地方对土壤污染不够重视、不以为然，有的地方存在过度恐慌，不正确地要求彻底治理、恢复原状。

（一）立法要求明确、注重追责严格

国际上在环境保护尤其土壤环境管理上普遍采用了“谁污染、谁治理”“污染者付费”等原则，并确立了连带、溯及既往的法律要求，落实责任，强化追责。如，2010年美国墨西哥湾石油泄漏事件发生后，肇事方英国石油公司已支付620多亿美元，用于环境应急与清理、损害评估、环境修复、政府和解和诉讼赔偿。日本、美国等国家土壤立法源于痛痛病、拉夫运河等污染事件应对，对责任问题规定十分明确。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》（又名《超级基金法》）规定，企业经营者及产权拥有者负有终身责任，获益者负连带责任。也就是说，包括控股参股者、贷款者、借款者以及销售保险的组织和个人都有可能成为追责的对象, 这极大地推动了企业落实责任。1977年前，美国通用公司30年间陆续向纽约哈德逊河排放了近130万磅多氯联苯，2006年起，通用公司被追索支付了27亿美元用于清理底泥污染。在全国范围内美国联邦环保署共追索约400亿美元用于土壤风险防控与修复。德国《联邦土壤保护法》也规定：污染者及其继承人，以及相关财产的所有人和土地使用权人有义务修复污染土壤和因土壤污染导致的水体污染。

国际上水土污染防治法制完善，条文详细，规定具体，操作性强。美国水污染防治法的基石是1972年颁布的《清洁水法》，在随后的22年间31次修订。其2002年修正本约十万九千字，规定清晰，责任明确。日本1970年颁布的《农用地土壤污染防治法》，到2011年进行了6次修订。荷兰1994年整合零散的法案、决议和判决案例等，制定新《土壤保护法》，并于1996年到2013年间进行了8次修订。由于认识和经济水平等因素，国外土壤立法不得不采用逐步修订方式。这种多次修订现象的背后，既反映了对水土治理规律认识加深，更反映了立法的可操作性导向。我国可以发挥后发优势，尽快建立土壤防治方面的法律法规标准制度政策体系，确保制度严密、责任清晰、便于追责、管用好用。

（二）水环境保护强调系统保护和综合管理

一方面，水环境质量可以形象地理解为污染物排放量除以水环境容量。国际经验表明，治污减排和增加容量要两手抓、两手硬。从发展趋势看，发达国家日益强调水生态环境系统保护与系统健康，已经从水质单一理化指标拓展到水质水量水生态系统保护，在管理理念、生态分区、目标导向、措施要求等方面都提供了丰富的实践经验。

欧盟以《欧洲水法》《欧盟水框架指令》为基础，建立水管理框架，确立“实现良好的水状态”的主要目标，将水体作为完整的目标对象，涉及保护水的各方面，如对于流域水资源开发，规定必须以保证地下水的抽取和补给平衡为前提；对于水生态系统，强调在化学指标外必须保证动植物健康生存。法国1992年就明确规定，河流生态流量保障是仅次于饮用水保护的流域管理优先目标。美国《清洁水法》以保持水体的“物理、化学和生物完整性”为目标，实施以“流域水生态分区—基准确定—容量控制—排污许可”为主线的技术体系。日本提出护岸应“近自然工事”，要求采用具有生态和自然景观等环境功能、与自然相协调的治理措施，并将琵琶湖区域界定为“生态景观形成地域”，采取种植水生植物等多种措施，增加环境容量，保障了水生态环境安全。新加坡于20世纪60年代将天然河流系统大规模变为混凝土河道和排水渠，严重影响了河流生态系统服务功能，导致水质变差。2006年，新加坡发起“活跃、美丽和干净的水计划”，动态、全面地进行水环境管理，整合水体周边土地创造滨水空间，使排水沟渠、河道充满生机。

《水十条》借鉴国际清洁水的理念，遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律，强调节水优先、系统治理、水陆统筹，要求系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，构建了流域-水生态控制区-水环境控制单元三级分区体系。在修订水污染防治法时，可以考虑将水资源合理开发、生态流量有效保障和水生态修复功能保护作为维护流域生态系统健康的基础，进一步强化生态流量和生态修复等内容，明确生态环境保护的责任和要求。

另外一方面，水气土等各类污染交互影响、相互转移，环境问题往往涉及到多种污染物、相邻地区、不同部门，污染防治措施也具有协同效益。因此，发达国家较多地通过制定规划、严格监管、引入经济手段、促进公众参与等多种途径，坚持污染物、污染源和环境介质的协调统一，统筹运用结构优化、污染治理、排污许可、达标排放、生态保护等手段，推动环境综合管理，提高环境保护整体成效。

如，国际上流域管理是一个社会共治的机制平台，遵循的是综合管理机制（comprehensive management）而非一体化管理（integrated management），其基本要义在于上中下游、政府、企业以及公众等所有利益相关方共同参与，实现平等对话、信息互通、决策透明、签约合作、分工实施。法国在六大流域成立了流域委员会，其执行机构为流域水管局，局长由法国环境部委派，董事会中其他地方代表及用水户代表则从流域委员会成员中选举产生。美国加州环保署下辖的水资源控制局，设有水权、水质量等部门，决策层为5位专职成员组成的理事会。韩国环境部在汉江、洛东、锦江、荣山江等4个流域设有区域环境厅。这些都体现了社会共治的流域环境综合管理的理念。借鉴国际经验，目前我国已经建立了水污染防治工作协作机制，以及京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域水污染防治协作机制，并正在按照中央要求进行按流域设置环境监管和行政执法机构的试点，目的在于推行环境综合管理，使不同部门职责清晰、权责匹配、各司其职、措施协同，不同行政区域责任共担、效益共享、协调联动、行动高效。

浙江“五水共治”是我国环境综合管理的典型实践，值得借鉴推广。2013年以来，浙江省以治污水为突破口，统筹防洪水、排涝水、保供水、抓节水，消灭了垃圾河、黑臭河1万多公里，环境优势正转化为富民新优势，生态红利日益显现。“五水共治”经验在于：一是形成了齐抓共管、强势推进的工作格局，省委省政府加强领导，省环保厅设立办公室，配备各级河长6.1万名。仅2015年以来，就有近千名干部因落实不力而被行政问责。二是多手段并用。倒逼关停淘汰落后企业近6000家，整治提升企业1万多家，传统行业实现了转型提升，新兴产业获得了发展空间。三是法规、资金、执法、科技等多方位保障。仅地方法规规章就有20多部，省内各级财政累计投入3000多亿元。2014年以来共查处环境违法案件近3.8万件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是广泛动员、全民参与，形成了强大的舆论声势。

（三）土壤污染防治以风险管控为主线

土壤是不可再生资源，形成一厘米土壤大概需要几百年到上千年。土壤污染具有累积性、不均匀性和长期存在性等特点，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释速度极慢,土壤一旦污染，将是“天长地久”。

国际经验表明，污染预防、风险管控、治理修复的投入比例大致为1:10:100。在坚持预防优先的基础上，要更加注重风险管控。在土壤污染方面，发达国家走过一条从彻底治理修复转向风险管控为主的道路。对污染土壤彻底治理修复，既不经济，技术上也不可行，更无必要。土壤污染了，如果隔离，人不接触，对人的风险将大大降低，这是土壤与大气、水污染治理不同的特点。

根据上述思路，发达国家设计出一套标准、程序和方法，根据土壤污染的程度以及土壤对人体直接或间接的影响，调查和评估土壤污染对人体健康的风险程度。当风险不可接受时，则需要采取相应的措施降低风险直至可接受水平。一些发达国家还开展了污染土壤的生态风险评估工作，根据评估结果采取相应的风险管控措施。

如，德国《联邦土壤保护与污染场地条例》根据土地用途制定了土壤污染物触发值和行动值。土壤中污染物超过触发值的，可能存在风险，需要进一步调查；调查发现超过行动值的，则认为存在不可接受风险，需要采取措施。这个措施可以是改变土地用途或开展土壤修复。对于不同的土地用途，行动值又各不相同。与此类似，荷兰90%的污染土壤因未超过干涉值（类似德国触发值），可以不采取治理修复而纳入可持续土地管理。

在不同用途的情况下，人体与土壤的接触机会以及土壤中污染物进入人体的量不相同，要求越高的土地，相关限值越严。比如对于居住用地等，人体接触机会多，对土壤中污染物的标准更严；工业用地，人体接触机会较少，则对土壤中污染物的标准相对宽松。因此，调整污染地块的用途，或者采取隔离措施，严密监控土壤污染扩散变化，切断污染土壤影响人体健康的途径，也是重要的风险防控措施。

与国际风险管控理念和做法接轨，《土十条》要求，在农用地方面，按污染程度划为三个类别，未污染和轻微污染的应优先保护；轻度和中度污染的划为安全利用类，采取调整耕作方式等措施，降低农产品超标风险；重度污染的划为严格管控类，划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品，保护地下水和饮用水水源安全。在建设用地方面，对暂不开发的污染地块，实施以防止污染扩散为目的的风险管控；对拟开发利用为居住和商业、学校、医疗等用途的污染地块，实施以安全利用为目的的风险管控；经风险评估确认达不到要求的，要开展治理与修复。

近年来我国一些地方也进行了有益探索。上海市出台了一系列地方性标准和技术规范。先后发布地块环境监测、调查、风险评估、修复方案编制、工程环境监理、工程验收等规范，构建工业、市政、经营性用地再开发利用的土壤环境监管机制。要求在土地流转、转让、储备、收回、续期前应完成调查和风险评估；确定为污染地块的，未明确治理修复责任主体和修复方案的，不批准土地流转和新建项目。重庆市确定优先管理清单，构建信息化管理平台，严格管控污染地块环境风险。组织开展了污染地块排查，率先建成污染地块分类管理评价体系，对3500余家重点企业位置进行遥感核实，建立数据库和排查信息库，已完成56块地块调查评估和15块地块治理修复，提供净地205万平方米。

（四）污染源管理全面推行排污许可制

从国际实践上看，排污许可制已经成为国际通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同时包含水、气等不同污染形态，在内容上延伸到与排污密切关联的生产工艺和原材料控制，在要求上强调与所在区域流域环境质量改善目标衔接，在管理上注重制度衔接、企业守法、事后监管,特别是企业自我申报、自行监测、自证守法、向前追溯计罚等规定行之有效，值得借鉴。

美国是最早实施排污许可的国家之一，依据《清洁水法》和《清洁空气法》等实施许可管理。其特点一是具有明确的法律依据，实施一证式排污管理；二是点源污染控制与水质改善直接相关，规定排放限值；三是要求企业自行监测、建立台账和提交守法报告；四是按日计罚的严厉处罚、完备的信息公开和公众参与制度相结合，激励企业自觉守法和及时报告；五是发布详细的许可申请与核发技术指南，指导各行业排污许可实施工作。《清洁水法》还要求不达标地区制定实施最大允许排放日负荷计划。

欧盟1996年颁布《综合污染预防与控制指令》，以最佳可行技术为基础，综合大气、水、土壤等环境要素，以及能源效率、事故预防等多种因素，覆盖项目建设、运行、监管及后期评估全过程，形成了全面的排污许可制度。